关于检查《浙江省学前教育条例》执行情况的报告

区人大常委会执法检查组

（2019年5月21日）

根据省人大常委会关于开展《浙江省学前教育条例》（以下简称条例）执法检查工作的统一部署，常委会研究制定了我区的执法检查方案。在举办专题讲座，听取区教体局等12个部门工作汇报，召开幼儿园园长、老师、督学、幼教干部代表等座谈会，理解把握条例内容和立法精神，了解掌握全区面上情况的基础上，区人大常委会6位副主任分别带队赴全区12个乡镇（街道）进行执法检查，召开由乡镇街道分管领导，幼儿园园长、老师、督学、村社干部和家长代表、人大代表参加的座谈会6个以上，实地检查公办和民办幼儿园20余所。同时，全区乡镇街道人大按区人大常委会的部署要求，也先后组织对辖区内的幼儿园进行检查，听取乡镇街道关于学前教育工作情况的汇报。执法检查过程中，我们还征集到条例修改建议20余条（次）。通过前阶段的工作，既掌握了条例在我区的执行情况，又对条例进行了广泛宣传。现将条例执行检查情况报告如下： 

一、条例贯彻实施取得的主要成效

条例自2017年9月1日颁布实施以来，区政府及有关部门以制定学前教育三年行动计划为抓手，统筹谋划，认真执行条例，依法推动学前教育的改革发展，全区学前教育取得可喜成绩。

（一）强化政策引领，构建学前教育支持保障体系。区政府切实加强对学前教育的领导，多次召集教育、发改、规划等部门，共同研究学前教育发展重大事项，将幼儿园布局纳入城乡发展规划，协同推进。通过新建改建扩建等形式，加强公办园建设，持续扩大公办教育资源总量。条例实施以来，全区新建、改扩建幼儿园14所，目前全区学前三年幼儿入园率达到99.31%,其中在公办幼儿园就学幼儿占61.45%。2018年，全区财政性学前教育经费1.3亿元，学前教育经费占比6.84%，超过全省平均水平 0.74个百分点。我区先后出台并实施《上虞区规范住宅小区配套幼儿园规划建设和管理使用实施办法》《绍兴市上虞区发展学前教育第三轮行动计划奖补资金使用管理办法（试行）》和《关于建立上虞区学前教育生均经费制度的通知》等文件，规定了奖补类型和标准，全区幼儿园生均公用经费达到小学同等水平，幼儿园食堂工作人员经费全额由财政保障，普惠性民办幼儿园补助得到增加，公办幼儿园编外幼师待遇得到提高。

（二）注重普惠发展，提升学前教育公共服务水平。区政府坚持政府主导和公益普惠发展的原则，不断扩大学前教育资源增量。完善《绍兴市上虞区普惠性民办幼儿园认定及管理办法》，通过购买服务、以奖代补等方式，支持民办园提供普惠性服务。条例实施以来，已累计发放学前教育奖补资金5100万元，涉及幼儿园177所次，惠及在园儿童41448人次。普惠性幼儿园数量从2016年底的72所（2016年底88所园所）增加到现在的80所（现在是89所园所），普惠率由82%提升到90%。

（三）重视人才培养，加强幼儿教师队伍建设。将学前教育师资优化行动纳入发展学前教育行动计划的主要工作举措中，制定幼儿园教师准入、培训和考核等制度。近年来，每年公开招聘教师达30人左右。按照规定，合理配备“两教一保”，全区幼儿园有专任教师1333人，保育员525人，师幼比为1：15。启动“院地合作”计划，开展区域内优质幼儿园与省内外知名高校（如南京师范大学）联盟发展机制，建立与宁波海曙区的学前教育合作发展机制，保教质量显著提高。名师培育成效显著，我区现有学前教育特级教师2名，占绍兴市的三分之二。

（四）重视规范办园，提升安全监管水平。区政府组织安全、教育、卫生、食品等部门专业人员，不定期对幼儿园规范化办园行为进行督查。区教体局联合区卫健局等部门，对全区保健教师、保育员进行全员培训，确保持证上岗。发挥优质幼儿园和乡镇中心幼儿园的示范作用，以结对帮扶等形式，不断规范办园行为。

二、条例实施中存在的主要问题

我区学前教育通过三年行动计划的实施，发展势头良好，成为我区教育发展新的增长点，但由于起步晚、底子薄，学前教育仍是我区教育体系中最薄弱的环节。执法检查中发现，优秀教师难招、公办教师比例少、自聘教师队伍不稳定、城乡区域发展不平衡、优质资源供需矛盾突出等问题比较明显，离人民群众不断增长的对家庭未来的美好寄托仍有较大差距。主要表现在：

（一）政府及相关部门责任落实方面。学前教育在城乡之间、区域之间、园所之间存在较大差距。随着经济、交通的快速发展和家长对孩子教育重视程度的提高，不少农村家长把孩子送到城区就读，城乡幼教不均衡问题突出。如岭南乡，目前仅21名在园幼儿，园长由岭南小学校长兼任。而道墟、曹娥、谢塘、盖北等镇街幼儿园，每班幼儿平均人数都在35人以上。崧厦镇因红苹果幼儿园违建拆除，亟待增加新的园区网点。随着二胎幼儿入园和外来人口增加，幼儿入园需求与日俱增。“入好公办园难、入好民办园贵”的现象比较突出。

（二）学前教育公共服务体系建设方面。部分经济薄弱乡镇投入不足，幼儿园设备设施陈旧。城区幼儿园布点散、规模小，影响上等级上水平，增加管理成本；有的公办优质幼儿园下属分园过多，园长履行监管职责分身无术。在农村，还有部分幼儿园如永和镇中心幼儿园、驿亭镇中心幼儿园和横塘分园等，地处居民住宅区，扩建难度较大。居民小区配套学前教育设施建设问题较多。条例第十条规定：“配套建设幼儿园，应当遵守国家和省有关居民住宅区配套幼儿园建设管理的规定，与居民住宅区同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用”，但实际存在幼儿园交付使用需要二次改造情况，浪费大量人力、物力、财力。

（三）学前教育经费保障与扶持方面。基层反映，幼儿园劳动合同制教师人均年收入已达到全社会单位在岗职工年平均工资，但食堂工作人员、保育员、保安仅为3.6万元/年，幼儿园认为这些人员是幼儿园工作人员的重要组成部分，希望纳入职工范畴提高待遇。部分民办幼儿园和普惠性幼儿园希望，参考周边县市区政策，进一步提高生均公用经费补助标准。

（四）幼儿园办园质量监管方面。条例第四十九条规定：“县（市、区）人民政府应当组织有关部门、乡（镇）人民政府和街道办事处，定期对本行政区域内幼儿园的安全工作进行专项检查，落实综合治理措施。”基层反映，一些乡镇街道很少对本行政区域内幼儿园的安全工作进行专项检查，特别是本区域内的民办幼儿园，常交由中心幼儿园执行安全检查。检查还发现，我区目前有9所无证幼儿园，涉及5个乡镇。这些幼儿园（幼托点）有市场需求，但无规范场所，且设施设备陈旧、环境条件较差、无合格师资，存在较大的安全隐患。有的幼儿园硬件条件较差，建筑结构、消防设施与规范化、标准化尚有差距；户外场地配备不符合标准，人均面积未达标。

（五）师资队伍建设方面。检查中，幼儿园普遍反映缺老师。因职业缺乏吸引力，有编制招不足，招进来留不住。全区幼儿园公办编制数515人，现有在编教师374人，空编率达27.38%，公办幼儿园在编教师比例仅为26.58%，全区89所幼儿园共有684个班，平均1.8个班1名在编教师。自聘教师待遇偏低，严重影响幼儿教师队伍的稳定性。即便是道墟、小越等新建街道，也存在优秀教师招不到、留不住的问题。条例第二十五条规定：“县级以上人民政府应当采取措施，增加幼儿园男性教师的数量”，但我区目前仅有13名男性幼师，只占专任教师的1%，比例严重失调，对幼儿心理发育和性格养成极为不利，家长对男性教师的呼声较高。条例第二十六条明确，“省教育行政部门应当组织编写或者确定保育员培训教材，幼儿园应当按照省教育行政部门组织编写或者确定的培训教材对保育员进行培训”。目前，对新上岗保育员的培训缺乏规范，培训主体需要进一步明确。

此外，基层还反映《条例》的一些条款或不切实际难以执行，或执行部门认识不到位、理解不精准，难以有效执行等问题。

三、意见建议

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。上虞是“中国幼教之父”陈鹤琴的故乡，更应该重视幼教工作，条例的贯彻执行应该走在全省前列。区政府和相关部门要进一步提高认识，加强领导，以本次执法检查为契机，强化问题导向，切实抓好条例的贯彻落实。综合本次执法检查情况，提出如下建议意见：

（一）加强组织领导，落实政府工作责任。各级政府要进一步提高认识，要像重视义务教育一样重视学前教育，推动幼教事业不均衡问题的解决。区政府要对条例实施以来的情况进行“回头看”，对幼儿园专项规划、民办幼儿园政策、学前教育成本分担机制、幼儿教师配备和工资待遇保障机制、幼儿园保教质量评估监管体系等进行专题研究，依法落实发展和监管学前教育的责任。要充分考虑人口政策调整等形势变化，超前规划，建立学前教育资源预警制度和生源提前登记制度，将缺额尽快纳入规划补足配齐到位。规划部门要根据区域、交通、人群等因素，综合考虑规划配套幼儿园建设。继续完善配套政策措施，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门的联动管理机制，有针对性地完善与条例配套的有关制度和规范。

（二）公办民办并举，满足不同层次需要。大力发展公办园，扩大增量，做强存量；科学规划新建幼儿园的规模，研究有一定规模的分幼儿园独立办园。积极推进社会力量兴办幼儿园，鼓励和扶持社会组织、有志于幼教公益事业的企业以及个人，举办各类民办幼儿园。完善公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度。对新建的居民区配套幼儿园无偿移交工作落实情况进行专项督查，确保新办幼儿园的园舍质量。

（三）加大财政投入，完善经费保障机制。坚持将新增教育经费向学前教育倾斜，乡镇街道幼儿园建设财政负担比例要与中小学校建设比例相一致；逐步提高幼儿园生均公用经费财政拨款标准，保证财政性学前教育经费均衡投入，并向城乡薄弱幼儿园倾斜，真正起到补短板、促均衡的作用。对谢塘镇和盖北镇，建议协调杭州湾经济开发区，形成固定的园区财政支持周边乡镇学前教育投入保障机制。

（四）深化人事改革，加强幼教队伍建设。对幼儿园师资队伍建设要进行一次专题调研，研究破解师资队伍建设中的“教师编制”“男幼师少”等突出问题，在公办教师招不足的情况下，积极探索在优秀自聘教师中招录部分公办教师的途径，既给自聘教师“留下的心”和“上升的路”，又破解公办教师招不足的困境。适当提高非在编教师工资水平，稳定幼师队伍。健全职前培养与职后培训机制，不断提高师资队伍整体素质。对保育员的培训，可由区教体局牵头，到相关院校开展分批培训，以提升资质水平。

（五）强化监管指导，提升保教工作质量。严格落实政府对幼儿园的监管责任，通过信息技术加强幼儿园学位、学籍管理，完善幼儿园动态监管机制，规范办园行为，强化安全管理。加强无证幼儿园整治，按照《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》要求，加大整改扶持力度，整改后仍达不到办园基本要求的，坚决予以取缔。尤其是盖北、崧厦、道墟、东关等新居民人口较多的乡镇街道，要切实加大无证幼儿园的整治。充分发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用，探索乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理。用好陈鹤琴“中国幼教之父”这张名片，传承并弘扬陈鹤琴先生“活教育”思想，打响“幼教看上虞”品牌。

（六）加强宣传引导，创造幼教良好环境。学前教育的健康发展不仅仅是教育部门、教育机构的事，家长的认知和社会环境的净化至关重要。要加强学习规律、儿童成长规律的科学普及，提高家长的教育素养和家庭教育水平，保障幼儿身心全面健康发展。开展幼儿园“小学化”专项治理行动，坚决克服和纠正“小学化”倾向。要按国家和省有关规定，加强对幼儿园以外其他学前教育机构的管理，特别对涉及3周岁以上学龄前儿童进行超前教育的培训机构的整治监管。防范于未然，严厉禁止“童模”等一切有害幼儿身心健康的商业活动开展，切实保护未成年人合法权益，大力营造全社会关心支持学前教育改革发展的良好氛围。

根据《绍兴市上虞区人大常委会审议意见落实情况跟踪监督暂行办法》，拟对下列问题实施跟踪督查：

1.对条例实施以来的情况进行一次“回头看”。（牵头单位：区府办,配合单位：编办、发改局、教体局、公安分局、民政局、司法局、财政局、人社局、自然资源和规划分局、建设局、卫健局、市场监管局）

2.有一定规模公办幼儿园分园独立办园问题研究。（牵头单位：教体局,配合单位：编办、财政局、人社局）

3.对新建居民区配套幼儿园无偿移交工作落实情况进行一次专项督查。（牵头单位：区府办, 配合单位：发改局、自然资源和规划分局、建设局、教体局、财政局）

4.在优秀自聘教师中招录部分公办教师政策研究。（牵头单位：教体局, 配合单位：编办、财政局、人社局）

5.无证幼儿园整治扶持问题。（牵头单位：区府办, 配合单位：编办、发改局、教体局、公安分局、民政局、司法局、财政局、人社局、自然资源和规划分局、建设局、卫健局、市场监管局、综合执法局和相关乡镇街道）

6.乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理问题研究。（牵头单位：相关乡镇街道, 配合单位：编办、发改局、教体局、财政局）

7.协调杭州湾经济开发区，研究形成固定的园区财政支持周边乡镇学前教育投入保障机制。（牵头单位：区府办, 配合单位：发改局、教体局、财政局、人社局、经济开发区、相关乡镇街道）