抢抓“二次开发”窗口期  再造“有机更新”新优势

——关于我区工业园区建设情况的调查报告

区人大常委会财经工委

产业平台是推动高质量发展的主阵地。工业园区是支撑区域发展的重要产业平台。4-5月,区人大常委会财经工委先后赴经信局、12个镇街、9个工业园区、26家企业走访座谈，并向相关部门了解情况，在对全区工业园区建设情况深入调研分析的基础上，形成本调研报告。

一、再出发，整合提升谋新篇

20世纪80-90年代，乡镇企业异军突起。1992年市委市政府进行经济社会发展战略规划，突出工业经济发展布局，推进工业园区及乡镇工业功能区规划建设。1996年驿亭工业园区开建。2003年根据国办清理整顿通知要求，市府办出台《关于撤销百官等11个乡镇（街道）工业园区的通知》。而后，各地结合产业发展走向和基础特色，根据《城乡规划法》和《城乡规划条例》，重新规划建设镇街工业功能区和工业园区，至2017年底我区共有工业功能区和工业园区46个。2018年，为进一步优化生产力布局，区委区政府启动工业园区整合提升行动，着力打造2+5+9+N产业平台体系，在做大做强头部平台的同时，大力推进工业园区建设。

1.顶层设计，明确建设目标。在深入研究基础上，制定出台《工业园区整合提升行动方案》和《加快推进整合提升实施意见》，明确建设目标和方向路径。按照“一次规划、分步实施”工作思路和“特色化、差异化、精品化”发展要求，将46个工业园区（以下简称园区）整合到9个，全力打好“退散进园”“退污进绿”“退低进高”“退劣进优”攻坚战，计划到2021年全面完成9个园区改造提升并通过绍兴市验收。目前9个园区规划面积8.95万亩，核心区域面积2.79万亩，集聚企业3071家，其中规上365家，入园率86.9%。2019年实现产值591.34亿元、税收29.03亿元，其中规上企业产值366.78亿元、税收16.98亿元，占全区的23.18%、40.02%,是我区产业体系中的重要一极。梁湖、道墟、上浦园区2019年完成改造提升并通过市级验收，梁湖园区获评全市唯一优秀单位。

    2.集聚提升，突出产业特色。9个园区立足产业基础和资源禀赋，寻找发展定位，已初步明确主导产业，主要涉及轻工纺织、照明电器、机械装备、消防器材、风机、铜管、伞艺、化妆品包装、汽车零部件等。启动建设“园中园”，园区中的8家小微企业园已通过省级认定，入驻企业83家，产业特色逐渐形成。注重企业梯度培育，相关园区将年产值1200万元以上企业纳入“小升规”培育库，近三年已培育12家小微企业成为规模企业，培育6家规上企业销售突破亿元。园区中现有工业百强企业30家、隐形冠军企业31家、创新成长型企业39家，分别占全区的30%、40.26%、44.32%。2018-2019年园区落户项目88只、投资额131.27亿元，分别占全区的47.82%、14.09%，投资10亿元的网红电商园及10月结晶项目落户虞东园区。紧抓国土空间规划调整契机，3月份全面启动园区测绘规划修编，重新核定范围和“四至”；区域能评和梁湖、道墟、上浦园区水影响评价已完成，环评开始实施。

3.综合评价，提升整体效益。对园区内规上企业和用地3亩以上规下企业开展亩产效益综合评价。梁湖园区企业亩均税收最高的达76.31万元、超过20万的有11家；东关园区企业亩均税收最高的31.12万元，超过20万的6家。亩产效益综合评价倒逼了科技进步、人才引育和质量管理，园区内现有高新技术和科技型企业588家，占全区的52.74%；2018—2019年园区新增就业大学生14970名，占全区的42.72%；园区企业参与制修订国家、行业标准111家、通过“浙江制造”认证9家，获专利授权1228件，分别占全区的34.23%、32.14%、31.78%。

4.联动整治，改善园区面貌。出台《美丽行动实施意见》，将美丽园区建设纳入行动计划，改造提升园区产业业态、功能形态、环境生态。联合开展园区企业安全生产、质量技术、节能降耗、环保保护等执法检查和无照经营、违章建筑、老旧管网、脏乱环境等综合整治，依法依规淘汰落后产能，改善园区面貌。2019年完成“低散乱”整治195家、淘汰落后产能38家，超额完成任务。梁湖园区2019年投入4000万元开展管网修复、道路改造、绿化维护，面貌一新。一些园区5G基站已在规划建设。2020年区财政又安排2300万元专项支持美丽园区建设。

5.精准施策，加大保障力度。去年以来，特别是应对突发疫情，区委区政府密集出台了有关产业集群、基金培育、美丽园区和小微园建设、“四未一低”消化利用、工业项目地价差异化、工业不动产处置、新型产业用地试点及稳外贸渡难关、金融助力行动等政策举措，加大扶持力度。专门组建园区改造提升推进专班，开展实体运作。各镇街也出台招商引资、技改投入、规模发展、纳税贡献、存量盘活、科技创新、人才引进等激励政策。虽然疫情下的经济活动受到严重抑制，但园区企业运行状况和企业家信心好于预期。普遍反映：围绕复工复产，党委政府见事早、响应快、谋划准、举措实，第一时间出台各类纾困托底措施，税费、社保费、电费、贷款利息下降多，经济政策兑现快，“三服务”活动好，企业获得感强。风雨洗礼固然残酷，但也加大了产业变革和行业洗牌进程，倒逼企业转型升级，如华泰铜业、荣文风机、百力科技等园区企业，或深耕核心竞争力、或上线上云，实现逆势飘红。

二、再认识，转型发展遇瓶颈

从走访调研情况看，当前我区园区建设也存在不少的短板和弱项，发展遭遇“天花板”。主要体现在：

1．产业基础弱，创新能力不足。不少企业进入发展瓶颈期，存在成本优势不再、创新能力不强、产业链韧性不够等“成长的烦恼”。从企业看，体量偏小，大多属于劳动密集型，产品科技含量和装备现代化程度普遍不高，主要以低端产业或加工业为主，管理粗放，同质化竞争激烈，组团发展态势不明显。园区中一些企业的亩均税收不到1万元。从园区看，规划不尽合理，前期招商中的产业链对接考虑不够，后续发展中则对项目引进未实行严格的规划约束和标准准入，往往只要安全、环保没有问题都予入园，导致主导产业不鲜明，缺乏龙头企业带动。从科技创新看，引留人才困难，研发创新投入不足，很多企业尚未成为技术创新的主体。数字化应用少，且主要应用在机械手等终端工艺流程和供销物流信息管理。至2019年底虞东园区谢塘区块6000多名从业人员中，从事研发的不到100人，还大多集中在晨辉集团。技术工人年龄老化，替代力量缺乏。

2．发展空间小，基础设施不全。园区在物理空间上大多沿公路布局，区域分散，产业腹地小。一是资源要素紧。园区内企业基本饱和，土地利用率不高，招商无地、大项目少、好项目落地难已是最大困境。用地需求主要靠盘整存量工业用地和闲置厂房解决，而全区“四未一低”土地消化利用虽走在全市前列，但总体进展缓慢。中小企业资金短缺，疫情之下流动性更加紧张。二是设施配套差。园区大多在2000年左右开始建设，经过20多年运营的基础设施已严重老化、滞后，且求发展求生存带来的生态环保、消防质量安全等隐患日益显现。如虞东园区驿亭区块消防、天然气、污水管网未能全覆盖。上浦园区供气供热管道还未接到，企业生产需要仍用瓶装压缩液化气，有安全隐患、成本也高。城区园区部分区块排污管道还未接上（已设计评审）。近三年涉及园区的投诉中反映道路、设施破损的比例较大，如城区园区接到投诉17件，其中反映道路、窨井盖破损13件，环境卫生问题4件。三是遗留问题多。建设初期有出让2亩、3亩开发的，“碎片化”拖累着后续发展；一些企业厂房有土地证、无房产证，还属于非法性质；企业产品仿制侵权、粗制滥造，“劣币驱逐良币”。虞东和丰永园区由几个镇街联合开发，但在规划编制、实际运作上缺乏实体性统筹协调，产业布局、基础设施没有较好衔接融合。

3．公共服务缺，体制机制不健。园区还没有完成从建设开发为主向公共服务为主的转型，存在“配套滞后于产业”现象。管理体制上，大多没有专门管理机构，由镇街按照工作条线分工管理，缺乏健全的管理体制和运行机制，存在对园区情况底数不清现象。镇街抓经济发展精力不集中，深入研究不够，投入保障有限。运行机制上，除梁湖、道墟、上浦、城区园区引入物业、安全等一些专业服务机构外，其他尚无专业服务机构进驻。除个别行业协会、商会发挥作用较好外，有些还未成立，有些形式大于实质，或名存实亡。公共服务上，企业反映：园区企业能够享受到的区级政策较少，且存在部门管理要求相互打架、检查往往就是罚款的问题；出口信保自行投保在上虞的成本高于余姚，边界企业基本保在外地；大学生实习基地多为信息产业企业，园区制造业企业较难进入或符合要求；相关集镇的银行网点少，工业企业融资成本仍比较高，贷不到款和贷不出款情况并存等。

4．恢复压力大，冲击影响明显。企业从愁复工到愁市场，国内消费还在恢复之中，国外需求旋即按下“暂停键”。一是订单减少。出口商品或滞港不提或折扣议价，订单从年度单、季度单变成短单、散单、应急单，员工稳定难，出口信保纠结于“保与不保”之中。二是风险增大。园区企业大多为中小企业，易受产业链、供应链影响传导，而常态化疫情防控又使刚性成本增加、流动性趋紧，抗风险压力增大。三是转销困难。外贸企业转内销、扩大内贸市场的意愿不强，深感标准不同、低价竞争残酷、大企业挤压、营销收款困难等。国内外展会大面积取消或延期，虽有政府网上展会等的推动，但企业对拓展线上模式热情不高，不太敢试，就其效果存在疑问。

三、再深化，浴火重生求突围

园区整合提升是战略所需、机遇所逼、规律所在。站在未来看现在，加快转型升级是关键。要抢抓至关重要的时间窗口期，用好重大战略叠加机遇，围绕推进产业基础高级化、产业链现代化，开展“二次创业”，实现“有机更新”。

1.规划图+政策库+信息网，完善园区发展框架。立足当前、着眼长远，加强战略谋划和前瞻布局。一是绘好规划图。抓住“十四五”规划编制、国土空间规划调整的重大契机，摸清底数，高标准修编园区战略、空间、产业规划，加强贯通衔接，留足发展空间。根据“多规合一”改革和园区整合提升要求，将虞东园区、丰永园区分别作为一个规划片区加强统筹集约。二是建好政策库。目前涉及园区的扶持政策散见于美丽园区、小微园、产业链、产业集群、企业培育等相关政策中，为此，要加大政策供给，在系统梳理基础上，谋划、研究、整合、定制园区建设连环扶持政策，与分类发展方案、考评措施形成环环相扣的制度体系，建立多维度、一揽子的政策库。要加强政策赋能，跳出“部门政策”局限，聚焦土地指标使用、创新能力培育、生产性服务业引导、土地出让金分成、营商环境营造等环节，按贡献度激励镇街开发建设、入园集聚、上规升级、数字引领、提质增效等，做好政策绩效研究，统筹整合，动态管理，提高靶向性、周延性、缜密性。建议设立园区“二次开发”专项基金和企业中长期信贷专项资金，综合运用投资补助、资本金、贷款贴息等方式，支持园区改造提升。多部门联动专题研究共性的历史遗留问题，寻找攻克政策壁垒的解决方案。三是组好信息网。组建园区统计分析系统和信息服务平台，运用数字空间提升治理水平，强化信息提炼和共享机制，为入园企业、准入园企业和管理服务机构提供综合服务。在图、库、网谋划中，注重企业参与，把区级要求和企业诉求反映其中，增强知晓率、受益面和获得感。

2.整治+引育+标准，增强平台建设支撑。尽快启动工业园区亩产效益综合评价和小微企业园综合绩效评价，并注重评价结果运用和奖惩措施落实，推动存量提升和增量优化。一是强整治。坚持环保、能耗、亩均效益等“门槛”，坚决淘汰国家产业指导目录落后产能，推进“僵尸企业”处置；研究制订亩产效益综合评价C、D类企业整改、出清具体办法，多管齐下倒逼企业或奋力赶超或失速掉队；开展擅自改变土地用途专项整治，启动征收闲置土地费，腾出发展空间。二是重引育。以产业地图为引导，抓好招商引资和产业培育，重点发展高新技术企业、规上企业、外资企业和国家重点鼓励发展行业。充分发挥企业家、商会、基金管理机构等渠道和信息优势，以商招商。聚焦重点领域和核心环节，支持企业加大技术改造。鼓励园区平台建设定制式厂房、高品质标准厂房和研发用房，力求“房等项目”。大力推动“小升规、规改股、股上市”，鼓励“直上规”，持续优化企业梯队。三是严标准。按照市工业园区提升标准，细化深化园区整治建设管理的目标体系、标准体系，明确土地、资金等要素保障力度，坚持底线约束和刚性管控，建立企业进入与退出机制，通过目标导向、标准约束的加减法来收获乘法效应。

3.强链+集群+创新，优化产业协作体系。主动融杭联甬接沪，增强链式、群式思维，积极实施强链+集群+创新行动，重塑区域分工协作体系。一是强链提升。加强对园区产业链建设的研究，依托最有基础的传统优势产业，如上浦风机、崧厦伞艺、虞东消防器材等，发挥龙头企业作用，盯引竞争性强、成长性好、关联度高的项目，强链补链，不断提升园区集中度。二是集群发展。对接经开区新材料、现代医药等主导产业，建立紧密型合作关系，培育发展配套产业集群；布局建设“园中园”，作为配套产业园，以争创省市星级小微园为载体，打造“专精特新”特色化基础平台；创新小微园建设模式，改变房屋租赁的简单形态，探索以市场化投资建设为主，如城建集团在松厦园区进行的探路，此外也可由民营企业投资、或由国有平台与民营企业合作投资建设。三是创新驱动。加强与高等院校、研究院合作，成立产业创新中心、企业技术中心、实验室等，增强创新能力，占领细分市场高端。加大对装备首台（套）、材料首批次、软件产品首版次应用的支持力度。对接e游小镇，引育数字产业，支持企业上云，针对5G进行智能终端创新和规模应用，鼓励建设行业级工业互联网平台，统筹开发园区应用场景。围绕产业链、产业集群实施科技型企业三年双倍增和技能人才三年倍增行动，加大本地企业知识产权保护。鼓励建设“园区大脑”，积极推行卓越绩效管理模式，推动园区、企业管理升级。

4.产+城+人，打造“三生”融合格局。园区是镇街经济发展的核心支撑，也是小城镇建设的重要部分，要推动园区由分化发展向极化发展，丰满产业、人口、城镇协调发展形态。一是推进产业融合，扩充成长性。大力发展生产性服务业，鼓励企业利用技术、标准、服务、品牌等提升产品附加值，推动企业重心向价值链“微笑曲线”两端攀升。二是完善城镇功能，提升承载度。充分考虑交通、商贸和人流、信息流动态要求，增加配套服务，视实际需要多业态建设运营员工公寓、商贸综合体等生活配套设施，也可“政企联姻”PPP模式推进产城融合。三是引留各类人才，增强支撑力。聚焦“人”这一最关键要素，建立“订单式”园区人才培养机制，特别要注重核心技能人才的引育和稳定，引导鼓励更多园区制造业企业进入大学生实习基地行列，提升园区对人才的吸引力和人才对发展的支撑力。

5.政府+企业+平台，增创体制机制优势。政府、企业、平台协同发力，推进管理体制和运行机制创新，放大“特斯拉”综合效应。一是政府引导。增强共识、浓厚氛围，层层压实工作责任，实行园区提升清单管理，加强责任落实和部门联动，强化督查考核。深化“最多跑一次”改革和“三服务”活动，深化资源要素市场化配置改革，加快盘活“四未一低”土地，实行地价底线管理，提高产业用地容积率下限，鼓励企业立体用地，支持土地滚动收储、及时供地，支持产业用地带方案出让和标准地出让，让“好项目不缺地、好产业不缺空间”。建立多元化园区投融资体制，鼓励社会资本投资，鼓励金融机构围绕产业项目需求制订专项融资方案，用好专项再贷款再贴现政策和双创、小微专项金融债，探索赋予小微园担保资格，提供个性化金融产品。二是企业活力。全方位为企业松绑助力，让企业轻装上阵、激发活力。给企业降负、探索免罚清单等包容审慎管理模式，给企业降息、推广无还本续贷等融资方式，给企业降本、收缩制度性交易成本，给企业降险、完善财产保护机制，重塑民营经济投资信心。畅通企业信用修复通道，鼓励企业主动纠正违法失信行为。三是平台专运。加强专业化团队引育，尤其是在虞东和丰永园区，要发挥专业化带来的资源、经验优势，为入园企业提供创业辅导、运营管理、科技创新、人才招聘、投资融资、招标投标、环境保护、安全生产等精细服务。重视商会协会建设和整合，实现镇街商会全覆盖，成立全区化妆品包装协会，推进商会协会实体化运作，有偿承接政府职能，积极发挥独特作用。鼓励小微园成立业主委员会，加强自我管理和自我服务。

6.基本盘+新蓝海+新路径，激发转型升级动能。园区是恢复产能的主阵地，要努力危中寻机、化危为机，把恢复产能的过程变成转型升级的过程。一是稳住“基本盘”。面对疫情加试题，打好“复工复产”组合拳，利用大数据，加强企业动态监测与分析，深化减本降负、技术研发、管理提升、知识产权等各环节服务，以工作的确定性应对形势的不确定性。二是开辟“新蓝海”。紧抓市场格局调整窗口期和疫后消费反弹机遇期，引导企业练好内功，把牢主动权，调整发展战略，扩充设计研发队伍，健全营销网络体系，加快布局海外仓，并将传统场景搬到线上。目前企业对“云展会”还比较陌生，相关部门要加强政策指导和业务培训。地处边界的园区，要打破行政藩篱和市域界线，强化与周边县市产业接轨、公共服务接轨，推动企业积极承接周边地区外溢创新要素和优质产业。三是探索“新路径”。引入共享职工、共享集装箱、共享实验室、共享服务平台等模式，降价运营成本。创新保险产品，扩大保单融资规模和短期出口信用保险覆盖面。引导有条件的外贸企业开拓国内市场，填补细分产业上的缺口。实行备案制+负面清单+承诺制+现场服务，加速激活经济生态链上的“末梢神经”。